O Uso do Fogo em Portugal: uma análise histórica, legislativa e regulamentar

Emanuel de Oliveira, Ana Catarina Sequeira, Paulo M. Fernandes e M. Conceição Colaço

Este artigo publicado na revista científica Environment and History, da editora britânica The White Horse, com o título original “The Use of Vegetation Fire in Portugal: Historical Legislative and Normative Analysis”: https://doi.org/10.3828/whp.eh.63835725711833 é reproduzido integralmente no Capítulo I da Tese. No entanto, aqui apenas se descreve parte do artigo, destacando-se alguns conteúdos do texto, pelo que se aconselha a sua leitura integral.

Figura 1. Número de documentos legais compilados e consultados sobre o uso do fogo entre os séculos V e XXI d.C. Adaptado de Oliveira et al, 2023

Antes de partirmos para o artigo, importa recordar que o fogo constituiu ao longo de milhares de anos a fonte de energia principal para a obtenção e transformação de recursos, essencial para o desenvolvimento da Humanidade. O fogo era um instrumento, racionalmente utilizado para o cumprimento dos mais diversificados fins, à semelhança do que representam hoje, os combustíveis fósseis e a eletricidade, para a sociedade atual. O uso do fogo encontrava-se associado à agricultura, à caça, ao pastoreio, entre outras práticas que no conjunto modelaram a paisagem e o território. As sociedades ancestrais seguiam normas e regras para a utilização do fogo. A dificuldade de obter, manter e controlá-lo, obrigaram a um esforço coletivo com o fim de melhorar técnicas que respondessem à sustentabilidade e sobrevivência das comunidades humanas, a par da melhor gestão dos recursos de que dependiam. À medida que as sociedades se desenvolveram e a propriedade da terra e dos seus usos foram-se alterando, surgiram conflitos com os usos do fogo que implicaram a necessidade de regulamentar.

Este artigo descreve a evolução legislativa ao longo de 17 séculos sobre o uso do fogo, cuja regulamentação evoluiu à medida que as sociedades foram-se transformando. Investigar e analisar a legislação publicada em matéria de uso do fogo permitiu entender o impacto deste uso e a sua importância para as sociedades ao longo da história. Através da análise histórica legislativa é possível perceber os conflitos, bem como as consequências dos diversos instrumentos legais e normativos na busca de uma solução destes conflitos ao longo dos séculos. 

Foram consultados e recuperados 205 documentos jurídicos e históricos relacionados com o uso do fogo entre os séculos V e XXI. A análise histórica da legislação foi dividida em quatro períodos, de acordo com as mudanças na história que identificámos e relacionámos com os possíveis fatores de mudança na lei em relação ao uso do fogo (Figura 1): (i) Direito Comum nos Reinos da Península Ibérica: desde a época pré-romana até à Fundação do Reino de Portugal; (ii) Direito Português: desde a Fundação de Portugal (1143) até meados do século XIX; (iii) Regime Florestal: desde o final do século XIX até ao final do século XX; e (iv) Grandes Incêndios: século XXI (até 2021). 

Direito Comum nos Reinos da Península Ibérica: da época pré-romana à fundação do Reino de Portugal

Até à romanização do território, hoje conhecido como Portugal, nas comunidades indígenas não existia um conceito de propriedade. A terra era de todos e usada por todos e, os seus recursos eram geridos de modo coletivo, com o fim de manter a comunidade. O fogo era assim produzido e usado com o fim de responder às necessidades das comunidades indígenas que praticavam a caça, o pastoreio e uma agricultura itinerante, logo o fogo, apresentava as mesmas características de itinerância. Uma vez esgotados os recursos de um dado espaço territorial, a comunidade deslocava-se para outro território, iniciando um novo processo, usando o fogo para a instalação da aldeia, para arroteamento de solos para a rudimentar agricultura, para a caça e novas áreas de pastoreio. As sociedades indígenas, criariam as suas regras que eram transmitidas de geração em geração, regras estas baseadas nos seus usos e costumes.

Com o processo de romanização instalam-se as primeiras propriedades, normalmente nos terrenos mais férteis, sendo estes prontamente ocupados com o cultivo de cereais, pomares, olivais e vinhas. Esta nova forma de gestão, de ocupação e de usos do solo não eram compatíveis com um regime livre característico dos povos indígenas e onde o fogo colocaria em risco as novas culturas e os interesses dos novos gestores individuais. A romanização da Península Ibérica, à semelhança do restante território do Império, sujeitou os povos nativos às primeiras leis, estabelecendo o Direito Romano e coexistindo com o chamado direito indígena, o qual persistiu após 212 d.C., em particular nos meios mais rudes, tais como nas populações do Noroeste Ibérico.

A necessidade de regulamentar e legislar sobre o uso do fogo decorre dos conflitos gerados, nomeadamente por atividades incompatíveis e pelo regime de propriedade.

Durante o domínio germânico (entre os séculos V e VII), os povos ibéricos ficaram sujeitos ao Direito Visigótico, assimilando concepções do Direito Romano e reunindo as regras e leis do direito comum. O Código Visigótico tinha como objetivo regular os usos e costumes locais das comunidades hispano-romana e visigótica. É neste Código (também conhecido por "Fuero Juzgo") que se refere a pena aplicada aos incendiários, que deviam ser presos e sujeitos a 100 ou 150 chicotadas, caso o destinatário fosse senhor ou servo, respetivamente. Os incêndios eram também considerados como incêndios por negligência e os danos eram reembolsados, com especial referência aos bens mais relevantes da época (culturas cerealíferas, restolho, vinhas, casas ou pomares). 

Direito Português: da Fundação de Portugal (1143) a meados do século XIX

Durante os três primeiros séculos do Reino de Portugal, o país seguiu o Código Visigótico até à publicação das Ordenações Afonsinas em 1446. Por conseguinte, até essa altura, as fontes do direito português eram sobretudo as Cartas Régias, as "Leis Gerais", os costumes municipais ou foros e o Direito Canónico. Foi no século XIV que os conflitos pessoais, e a sua resolução, começaram a ser registados em documentos escritos, o que indica que adquiriram maior relevância no seio das comunidades. 

Existem ainda 39 registos de cartas de perdão compilados na Chancelaria de D. Manuel I de Portugal (1495-1521), datados entre 1496 e 1517, relativos a danos causados pelo uso do fogo, sobretudo agrícolas, dos quais 32 registos correspondem ao ano de 1501 (Figura 2). 

Figura 2. Distribuição geográfica das Cartas de Perdão relacionadas com o uso do fogo, concedidas durante os reinados de D. Afonso V de Portugal (1438-1481) e D. Manuel I de Portugal (1495-1521), e localização geográfica de outros conflitos encontrados na legislação. Adaptado de Oliveira et al, 2023

A distribuição geográfica destes registos mostram uma maior concentração no sul do país (79%), seguida da região Centro (15%) e, finalmente, do norte de Portugal (6%) (Figura 2). Por um lado, esta distribuição geográfica pode estar relacionada com o início dos Montados no Alentejo através do processo de arroteamento, pela queima de charnecas. Por outro lado, não há referência nas Chancelarias a sentenças relacionadas com o uso do fogo no norte litoral de Portugal (Alto Minho), apesar das descrições locais de meados do século XVI mencionarem a presença uso do fogo no território. Os usos e costumes locais das terras comunais do Alto Minho poderiam explicar esta ausência de sentenças relacionadas com o fogo: os direitos eram partilhados entre as comunidades rurais e permitiam o uso do fogo para a renovação das pastagens, a caça e a abertura e fertilização das terras para o cultivo de cereais, em particular o centeio, o que torna o uso do fogo aceitável ainda hoje.
As Ordenações Manuelinas publicadas em 1521 já incluíam capítulos específicos sobre o fogo, como o “Título LXXXIII. Da pena que averam os que poem fogos", dedicado exclusivamente ao mau uso do fogo. Estas Ordenações mantiveram o regime sancionatório e punitivo para o fogo posto que danificava culturas e pastagens em terras comunais, impondo que ninguém poderia atear fogo em lugar algum. Igualmente, limitava a atividade da caça, do pastoreio e da produção de carvão nas áreas ardidas e, pela primeira vez, estabelece a necessidade de uma licença municipal para usar o fogo e a obrigação da população de apagar o fogo quando este pudesse causar danos.
A legislação acompanha as mudanças sociais, e o uso do fogo em Portugal está historicamente associado a diferentes usos do solo. As Ordenações Filipinas de 1603 são um exemplo, ao distinguirem os usos do fogo para a gestão das pastagens, a queima de restolho, a queima de ervas para as culturas e fertilização dos solos, a caça e a produção de carvão.
Já em pleno século XVIII, durante o reinado de D. José, é publicado o “Regimento do Guarda Mór do Pinhal de Leiria” de 25 de julho 1751, sendo a primeira referência legal ao uso do fogo institucional para diminuir o risco de incêndio em povoamentos de pinheiro bravo, provavelmente a primeira referência a uma prática de queima proto-prescrita na Europa.
No início do século XIX, quando a floresta portuguesa atingiu a sua extensão mínima, os municípios tiveram de supervisionar a prevenção de incêndios por parte dos proprietários de terras ao redor de aldeias e povoamentos florestais e ao longo da rede viária, responsabilizando-os pelos danos causados pelo fogo. Os documentos legislativos centraram-se no sul de Portugal, mostrando o impacto dos incêndios e os conflitos gerados, bem como a tolerância e aceitação substancialmente menores do fogo em comparação com as regiões norte e centro. 

Regime florestal: do final do século XIX ao final do século XX

Durante a Monarquia Constitucional (1820-1910) que se seguiu à Revolução Liberal, as Cortes e o Parlamento insistiram na necessidade de uma reforma florestal que permitisse um maior controlo estatal para garantir a proteção das florestas. Quanto mais complexo e diversificado se tornou o uso do fogo, mais conflitos significativos surgiram. Além disso, estes conflitos foram exacerbados e tiveram um maior impacto onde os limites da propriedade privada se encontravam com terras comuns regidas por costumes e práticas locais tradicionais. É importante recordar que é durante as reformas liberais que ocorre a amortização dos baldios e cerca de 4 milhões de hectares de terras comunais são distribuídas por proprietários privados (restando apenas cerca 500 mil hectares de baldios, até ao dia de hoje), com o fim de instalar campos de cereais e vinhas.
Em 1901, a legislação sobre o uso do fogo passou a ser condicionada pela legislação sobre o Regime Florestal. A partir de então, os Serviços Florestais do Estado passam a controlar o que restou das terras comunais, tradicionalmente geridas pelas comunidades rurais, condicionando o pastoreio e a rotação de cereais, pondo em risco os meios de subsistência das populações. Este regime sancionatório e de controlo retirou e limitou o direito baseado nos usos e costumes locais que existiam desde antes da fundação de Portugal. Durante o século XX, à medida que a florestação progredia, também aumentavam os conflitos entre as comunidades. Simultaneamente, a legislação sobre incêndios e pastoreio tornou-se cada vez mais restritiva. Nas últimas décadas do século passado, numerosos diplomas legais incidiram principalmente sobre as seguintes questões: organização das agências de gestão de incêndios; restrições espaciais e temporais ao uso do fogo; tratamentos e inspeção obrigatórios do combustível; criação de aceiros em torno de edifícios e infraestruturas; e um aumento constante das restrições, sanções e multas aplicadas ao uso indevido do fogo, que se esperava que desencorajassem ainda mais o fogo e reduzissem o número de incêndios florestais. 

Grandes Incêndios: século XXI (até 2021)

A legislação sobre incêndios mudou significativamente na primeira década do século XXI. Na sequência da devastadora época de incêndios de 2003 em Portugal, a partir do ano 2004 foram implementadas as medidas e ações definidas no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (SNDFCI), determinando um conjunto de regras para a prevenção dos incêndios florestais. Pela primeira vez, foram definidos conceitos relacionados com os diferentes usos do fogo e, mais uma vez, foram reforçadas as limitações ao uso do fogo, alargando as limitações a todo o solo rural e limitando o seu uso em função do perigo de incêndio e proibindo-o completamente durante o chamado "período crítico". Na realidade, não se trata de regulamentar o uso do fogo, mas de o limitar. 
Após os grandes incêndios de 2017 (dos quais resultaram 114 vítimas mortais), ocorre uma nova revisão concetual dos princípios de defesa contra incêndios florestais, alterando-se a terminologia "incêndio florestal" para "incêndio rural". Esta alteração levou à substituição, em 2021, do SNDFCI pelo Sistema Integrado de Gestão de Fogos Rurais (SIGFR). Entre 2017 e 2021, foram emitidos mais diplomas sobre descentralização administrativa e autonomia das autarquias locais na prevenção de incêndios rurais e no licenciamento de uso do fogo, gestão e fiscalização de combustíveis. O SGIFR vem reforçar as restrições a todos os usos do fogo pelas comunidades rurais, mantendo o período de condicionamento e a obrigatoriedade de licenciamento municipal, tal como ocorreu na Idade Média.

Conclusões

O uso do fogo foi regulamentado ao longo dos quatro períodos definidos. No entanto, o tipo de abordagem adotada foi mudando ao longo do tempo (Figura 3). No primeiro período (Direito Comum nos Reinos da Península Ibérica), o foco da legislação foi dado à reparação pelos danos e prejuízos causados pelos fogos que afetaram involuntariamente as terras agrícolas. Com o início do Direito Português, a legislação tornou-se mais abrangente em relação ao uso do fogo, acrescentando mais quatro categorias: prevenção, extinção, gestão e limitações. A distribuição das cinco categorias nos últimos três períodos não foi tão uniforme. Em geral, o enfoque nos danos diminuiu ligeiramente no quarto período (grandes incêndios), enquanto o enfoque na prevenção, no combate aos incêndios e na gestão aumentou.

Figura 3 - Tipos de enfoque da legislação sobre o uso do fogo, por período, com identificação do número de documentos legais considerados por período. Adaptado de Oliveira et al, 2023

A recuperação e análise de documentos históricos legais em Portugal permitiu constatar que a imposição de restrições e regulamentos sobre o uso do fogo agrossilvopastoril ao longo dos séculos não desencorajou o seu uso tradicional pelas comunidades ao longo do tempo. Desde a Fundação de Portugal, a legislação sobre o uso do fogo tem sido consistente com restrições e limitações e contínuas sanções, multas e toda a sorte de penas. Até ao século XIX, antes das reformas liberais, o fogo e as práticas tradicionais (em particular o pastoreio e a gestão das terras comunitárias) usufruíam de um regime de tolerância. Nos últimos dois séculos produziu-se mais de metade da legislação condicionando, limitando e proibindo o uso do fogo. Apenas nas últimas duas décadas foram publicados 19 dos 57 documentos legais produzidos desde o Império Romano até aos dias de hoje.

A legislação sobre o uso do fogo dos últimos dois séculos não teve em conta as diferentes necessidades, momentos e objetivos do uso do fogo, não relacionando o uso do fogo com as práticas tradicionais e a necessidade de as manter.

Os diferentes usos do fogo, incluindo para fins de gestão, estão generalizados em toda a legislação portuguesa e as sanções correspondentes são as mesmas que as aplicadas ao fogo criminoso. 

A exclusão de todos os fogos da paisagem e a eliminação legal do uso do fogo pelas comunidades rurais, através das fortes limitações impostas, pode encorajar o seu uso ilegal, dando origem a incêndios. Importa pois, capacitar e responsabilizar pelo uso do fogo, em vez de unicamente proibir.